Sarah Ros: "Overheden hebben moeite met vormvrije participatie"
Hoewel de Omgevingswet participatie een centrale plek geeft, laat de praktijk nog vaak iets anders zien. Gemeenten blijven steken in informatieverstrekking, initiatiefnemers werken het niet of slechts summier uit, en voor de samenleving verandert er weinig. Aanpassingssuggestie: Bevoegd gezagen zouden participatie veel serieuzer moeten nemen, stelt participatieadviseur Sarah Ros. ‘We blijven nog te veel hangen in oude routines, terwijl de wet echt om iets anders vraagt.’
Auteur: Marcel Bayer, bron: Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bundel 'Anders werken werkt'
De samenleving serieus betrekken bij visie, planvorming en besluitvorming over de fysiek ruimtelijke leefomgeving; het klinkt sympathiek, maar blijkt ook een noodzakelijke voorwaarde voor verantwoord beleid en bestuur. Participatie is een belangrijk onderdeel in het nieuwe omgevingsrecht. Verplicht maar vormvrij. Gemeenten hebben dus grote vrijheid om participatie en bijbehorend beleid zelf in te vullen. Maar niet alles mag. Er zijn vereisten waar je aan moet voldoen en er is een taakafbakening tussen de rol van de gemeenteraad en van het college van B en W.
Wat betreft participatie is de balans mager anderhalf jaar na invoering van de Omgevingswet, signaleert Sarah Ros, stedenbouwkundige en expert Omgevingswet. In die hoedanigheid adviseert ze bij de VNG en diverse gemeenten. Sarah maakt ook deel uit van de Evaluatiecommissie Omgevingswet.
‘De juridische kaders zijn helder, de tools zijn beschikbaar, en toch verandert er nu nog weinig’, ziet ze. In een gesprek over ‘de letter en de praktijk’ van participatie spreken we Sarah over wat werkt, wat misgaat, wat goed gaat en wat écht nodig is om participatie tot leven te brengen.
‘De Omgevingswet heeft participatiesteviger op de kaart gezet en de aandacht erop gevestigd’
Kennisgeving moet
De Omgevingswet verstaat onder participatie het vroegtijdig betrekken van de samenleving bij besluitvorming over de fysieke leefomgeving, met de bedoeling om belangen of belanghebbenden in beeld te krijgen en die te horen. Daarbij gaat het niet alleen om burgers, ook om bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden.
Zelfs al bij de eerste verplichting voor bevoegd gezagen over participatie gaat het niet helemaal goed. De kennisgevingsplicht geldt voor het omgevingsplan en de projectprocedure. Vooral het omgevingsplan is nu van belang omdat gemeenten bezig zijn wijzigingsbesluiten voor te bereiden. Die gaan er veel komen in de aanloop naar een volledig nieuw omgevingsplan. Sarah: ‘Dan ben je verplicht om een kennisgeving in het gemeenteblad uit te doen over hoe je de participatie inricht. Dat houdt in: beschrijven wanneer en hoe de participatie gaat plaatsvinden in de voorbereiding van omgevingsplanbesluit.’
In de praktijk leeft de gemeente deze wettelijke verplichting vaak onvolledig of zelfs helemaal niet na, ziet ze. ‘Gemeenten hebben nog niet helemaal scherp wat er in de kennisgeving moet worden opgenomen over participatie. Vaak wordt dit dan zó summier omschreven dat het geen inzicht geeft in de aard, vorm of aanpak van participatie.’ In haar ogen ondermijnt dit de transparantie richting omwonenden en andere belanghebbenden, én het helpt niet mee aan een goede voorbereiding van participatie. ‘De kennisgevingsplicht helpt bij een transparante overheid en is een formele vereiste waar niet aan voorbij gegaan mag worden.’
Wel merkt Sarah dat de participatieverplichtingen in de Omgevingswet leiden tot een actief gesprek binnen gemeenten en bij ontwikkelaars. De Omgevingswet heeft participatie steviger op de kaart gezet en de aandacht erop gevestigd. Het vroegtijdige nadenken over participatie heeft daarmee wel een vlucht gekregen.
‘De vraag is niet wat de overheid bereid is te geven, maar wat de participanten nodig hebben om invloed uit te oefenen’
Informeren ≠ motiveren
De tweede verplichting die bevoegd gezag in het kader van de participatievereisten heeft, is de motiveringsplicht. Die plicht geldt bij meer kerninstrumenten van de Omgevingswet en houdt in dat overheden aangeven hoe de participatie heeft plaatsgevonden: wie is betrokken, wat is opgehaald aan resultaat, maar vooral wat daarmee is gedaan. Sarah: ‘Vooral dat laatste is een belangrijk onderdeel. Zo kunnen participanten terugzien wat met hun input is gebeurd.’
Veel gemeenten met name vatten participatie nog steeds op als een eenzijdige informatieverstrekking: een nieuwsbrief, informatieavond of een website. ‘Als gemeenten de motivering afdoen met “We hebben mensen geïnformeerd” wordt niet aan de geest van de Omgevingswet voldaan. Enkel uitleggen wat je hebt gedaan, is geen motivering. Dat is oude wijn in nieuwe zakken’. Over de gevolgen daarvan is Sarah helder: ‘Zonder een duidelijke, inhoudelijke motivering voldoet het besluit in ieder geval qua geest niet aan de wet, ontbreekt het inzicht voor burgers in hoe hun inbreng is gewogen, en ontstaat er wantrouwen over de waarde van participatie.’ Ze pleit voor meer inhoudelijke transparantie en bestuurlijke volwassenheid in het omgaan met participatieverplichtingen onder de Omgevingswet. ‘De vraag is niet wat de overheid bereid is te doen, maar wat de participanten nodig hebben om hun input te kunnen geven en invloed uit te oefenen’, benadrukt ze.
Gelukkig zijn er wel goede voorbeelden te vinden van participatie, zelfs van voor de Omgevingswet, waarbij dit maatwerk en het bestuurlijke lef dat ervoor nodig is wel aanwezig was. De gemeente Ede heeft bijvoorbeeld in een locatieonderzoek voor een AZC laten zien hoe dat kan en wat dat oplevert.
De participatieladder is ‘oud denken’
De participatieladder – met treden als informeren, raadplegen, adviseren – is volgens Sarah Ros achterhaald. ‘Het blijft te veel top-down logica: de overheid bepaalt hoeveel zeggenschap ze “uitdeelt”. Dat model impliceert een hiërarchie waarin meer zeggenschap altijd beter is, maar het houdt onvoldoende rekening met de aard en impact van het besluit voor burgers, en het legt de nadruk op de ruimte die de overheid wil geven, in plaats van op de behoeften van betrokkenen.’
In de geest van de Omgevingswet zou participatie volgens Sarah moeten uitgaan van:
de aard van het besluit: hoe ingrijpend of complex het is;
de impact op bewoners en andere belanghebbenden: wie het raakt en hoe direct;
de vraag wat participanten nodig hebben om betekenisvol te kunnen meedenken of meedoen.
‘Het gaat dus niet om het afvinken van een trede, maar om het ontwerpen van passende participatie per context, met oog voor gelijkwaardigheid en effectiviteit’.